世界周刊2011年7月10日李律师手记 移民局安全社区计画 后继难为

- 李亚伦律师 ¹

因大众不断的批评安全社区计画及移民执法局不只针对犯罪者，而是所有非法移民，移民执法局长莫顿(John Morton)6月17日提出了两份检控酌情处理权(prosecutorial discretion)的备忘录，以缓和移民社区渐升的愤怒。虽然它增加并澄清了检控酌处权的范围，但仍无法抹去人们对这个错误计画所产生的恐惧和愤怒。

检控酌处权无济于事

备忘录列出可行使检控酌处权的范围，但其实无济于事，因为酌处权仍是由移民执法局官员、代表或律师自行酌情处理。并且许多检控酌处权只在一段时间后才被完全记录下来，那么非法移民这段期间在那里呢？可能被关在移民执法局的拘留所，因为移民局现在已经承认，当地执法警察局在逮捕外籍人士后，只能拘押他们48个小时。在其中一项有关「某种受害人、证人和起诉人的检控酌处权」备忘录中，莫顿主张对涉及刑事罪行的被害人和证人行使检控酌情权，包括家暴、与保护民权和自由有关的「有正当意义」(non-frivolous)的案件当事人。但是，行使这项权利仅限于特殊情况或重大因素，包括「重大移民欺诈行为」。

这是什么意思呢？如何判断「保护民权和自由」是否具正当意义？就像一宗房东／房客的控诉案，房东向移民局举报房客，可是如果移民官就是房东本人，那他会认为此控诉没有正当意义吗？评估重大移民欺诈的标准是什么，是否见仁见智？这些条件是否适用于以任何不实陈述方式入进美国的人呢？事实上这份备忘录旨在鼓励因安全社区计画而害怕被逮捕、不愿举报罪案的市民来举报罪行；看起来也在保护为催生梦想法案而示威的学生，问题是此备忘录使用模糊的字眼，只用「应当」而不是「必须」的字眼，并登载著警告辞句说，如果当事人与移民局有过任何过节，他／她仍然必须非常警惕。

行使检控酌处因素多

另一项备忘录─「行使检控酌处权要与移民执法局在逮捕、拘留、和递解外籍人士的优先权一致」，它阐明一套移民局官员、代表和律师要考虑的因素，莫顿说，这份清单并不详尽，也不是只有一项因素就可决定的。这份因素清单包括：

• 移民局的民事移民执法优先权；
• 当事人在美国的时间，以合法身分在此的时间要予以特别考虑；
• 当事人来美的情况和入境的方式，特别是很小就来美的外籍人士；
• 当事人在美国接受教育，对那些在美国接受高中教育或毕业，或在美国合法的教育机构接受大学或更高学位教育的人，给予特别考虑；
• 当事人或当事人的直系亲属，是否曾在美国军队、后备队或国民警卫队服务，对投入战场者给予特别考虑；
• 当事人的犯罪纪录，包括逮捕、曾被定过罪、或未解决的逮捕令；
• 当事人的移民纪录，包括所有先前的移送出境或未遵守的移送出境令，先前身分被拒，或欺诈的证据；
• 当事人是否对国家安全或公共安全构成威胁；
• 当事人对社区的贡献和关系，包括家庭关系；
• 当事人与其祖国的关系及其国情；
• 当事人的年龄，对未成年人和老人给予特别考虑；
• 当事人的配偶、子女或父母是否有美国公民或绿卡；
• 当事人是否专为照顾有精神或身体残疾、未成年人、或重病的亲属；
• 当事人或其配偶是否怀孕或刚生育；
• 当事人或其配偶是否患有严重的精神病或疾病；
• 是否因当事人的国籍，不可能将他移送出境；
• 当事人是否有可能获得临时或永久居留权或其他解除移送出境的资格，包括是美国公民或永久居民的亲属；
• 当事人是否有可能获得临时或永久居留权或其他解除移送出境的资格，包括寻求政治庇护、家暴、人口走私或其他罪行的受害人；
• 当事人是否目前或曾经与联邦、州或地方执法当局合作过，如移民执法局、政府律师或司法部、劳工部、或全国劳工关系委员会等等。

因为安全社区计画的规定，这些因素成为移民局在决定签发或取消监禁通知的一部分。但是这些因素大多不能在48小时内确定，因为这需要仔细查核该名非法移民是否具有上述有利状况，而且这需要移民提出实质证据。非法移民很有可能待在移民执法局的居留所，直到执法局官员在比较其有利状况和不利因素后，才能决定是否行使检控酌处权。因此即使有这两项备忘录，问题仍无法解决，当一个人不管以什么理由被当地执法官拦下质问时，包括车尾灯破损、或狗声太大而与邻居发生纠纷，仍可能因安全社区计画而被拘留和驱逐出境。

计划原目的已扭曲

当安全社区计画首次被提出时，其目的是为保护社区免于被暴力犯罪分子侵犯，但现已演变成「捉拿非法移民」的计画。要真正达到当初计画所承诺的条件，就不应拘留因轻罪或违反民事移民法被逮捕的非法移民。否则，它仍是一个「设陷阱捕捉移民」的计画，必须废弃。愤怒的移民维权人士和移民社区已开始把倡导在2013年全国实施此计画的欧巴马政府视为目标。目前，纽约州、麻州和伊利诺伊州等三州选择退出该计画，并正试图脱离与它的关系。但这仍大有问题。

如果某州政府已和移民局签署了协议，该州还能真正选择退出安全社区计画吗？即使某州政府尚未与移民局签署协议，难道就真的可以不加入？此计画的主要特性和目标是让联邦调查局及移民执法局共用曾被该州逮捕或有犯罪纪录者的指纹资料，然后移民执法局官员决定是否采取进一步的行动─如将被捕者关在移民拘留所。

简短的答案是，对移民执法局而言，甚至不需要协议的认可来达到其目标，不管州政府是否签署执行此计画，最终的结果都一样。莫顿曾经提到有关安全社区基本的误解是，不知怎的，这个计画要州政府的协议书来行使联邦移民职权，但根本并非如此。他进一步表示，「州政府不能跟联邦说：『我们不要和司法部及国安局分享资讯，或设法避免共用资讯。』这是联邦部门之间的事。」纽约时报2011年6月7日还引述一位匿名官员的话，「我们不会因为州长们而停止这个计画，…这个计画是法律规定的，并有政府和国会的支持。」

那么以目前移民执法局的态度，如果没有比莫顿的这两个备忘录更好的解决方法，州政府或社区有什么选择呢？至今只有一个令人不快的选择─即州政府和社区停止把指纹资料提供给联邦调查局。但如果这样做，就意味这个管辖区不知道当事人是否在他州被定过罪。移民执法局似乎拿民选官员害怕政治反弹的后果当赌注，赌他们害怕被指责不顾大众安全，而只顾保护非法移民的权利。

但比州政府更重要的问题，是安全社区的纠纷给欧巴马政府造成的头痛大问题。此计画让他失去不少朋友，许多先前是盟友现在成为对敌。他一直依靠明年竞选连任要投他票的团体已开始重新考虑他们的立场。所以，如果你是美国总统欧巴马，你对安全社区的选择是什么？政府当局若猜站在总统这边的亲移民游说团和移民社区已在缩小中是正确的，且人们认为因此计画他正在伤害移民社区，使得站在他这一边的人越来越少。 欧巴马总统，我们急需一个更好的解决方案。

¹本文作者有30年以上的移民法经验，律师事务所设在纽约市。Martindale-Hubbell Law Dictionary 律师指南中给予AV全美最卓越律师等级的评价，这是一个在法律能力和道德标准上均属最高的荣誉。于1977年在克利夫兰-马歇尔法学院得到最佳法律写作的 Sidney A. Levine奖,并在许多族裔报纸投稿刊登移民专栏，如世界日报，星岛日报，巴基斯坦之声，Muhasha 和 OCS日文报。他曾在民事法庭以移民专家的身份出庭作证，并在1985年因保护人权受到台湾政府的表扬。他的文章" 布希总统临时工人计画与相关待审立法之分析“是著名移民刊物出版社-Interpreter Releases在美国移民律师协会2004年年会上的头条文章，还有他以从未被任何法庭裁决过的法律问题在第二巡回上诉法庭以‘首地国际公司对抗移民局”胜诉，并成功地挑战移民局40多年来根据模糊的标准撤销已经批准的移民签证申请的政策。李亚伦律师在各类报纸和杂志上所发表关于移民法律的文章多达1,100篇以上。李亚伦律师是美国移民律师协会会员，在下列各处都有成功的诉讼案件，如联邦法庭，移民上诉局，上诉审核处，外籍人士劳工证明上诉委员会，前移民局地区专员等。李律师于1977年成为俄亥俄州律师业一员，1982年加入纽约律师业，之后又进一步的成为受理纽约南、东、西区地区法庭及第二巡回上诉法庭案件的登记律师。

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